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Relazione Generale del Piano

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3. L'architettura del Piano

Questo capitolo costituisce una guida alla lettura del piano, attraverso la descrizione analitica dell'organizzazione del processo e della struttura del piano.

3.1 Il processo di costruzione e gestione del Piano

Come è stato costruito il Progetto del Piano

Il Documento di indirizzi del Consiglio Provinciale (luglio 2000) ha attribuito carattere socioeconomico e territoriale al Piano: conseguentemente a questa scelta il Gruppo di Progetto (istituito il 12 gennaio 2001) ha fatto riferimento a un Comitato interassessorile e a un Comitato intersettoriale, istituiti dalla Giunta per garantire con continuità la verifica integrata dei progetti di piano rispetto ai diversi settori interessati (Ambiente, Aree Protette, Urbanistica, Infrastrutture e Trasporti, Attività Produttive, Turismo, Agricoltura).
La costruzione del Progetto di piano è stata articolata in due fasi (cfr. diagramma 1 del Documento tecnico Programmatico):

La prima fase (sei mesi dal gennaio 2001) è stata individuata, secondo una procedura specifica deliberata dal Consiglio Provinciale di Prato, come fase preparatoria per produrre un Documento tecnico programmatico, da sottoporre alla votazione consigliare, contenente le linee progettuali del piano. Queste linee hanno costituito una prima traduzione operativa del Documento di indirizzi del Consiglio del luglio 2000.
In questa fase il Gruppo di progetto ha avviato la definizione delle linee progettuali,assumendo come base di partenza i documenti della prima Conferenza di Programmazione e il Documento di indirizzi del Consiglio Provinciale.
L'articolazione del territorio in tre sistemi territoriali locali, rispetto ai quali sono stati elaborati scenari strategici di riferimento, ha consentito di avviare fin dalla prima fase il processo partecipativo previsto dal piano, organizzando una prima tornata di "Conferenze d'area" (Val di Bisenzio, Parco agricolo della Piana, Montalbano) per la presentazione e la discussione degli scenari stessi. Le conferenze sono state precedute da incontri specifici con amministratori provinciali, regionali, comunali; con i progettisti dei PRG; con economisti e associazioni imprenditoriali del distretto tessile; con gli estensori del Piano generale di Sviluppo della Provincia (PGS); con le associazioni socio-economichee del terzo settore; con l'Autorità di bacino.
Le Conferenze d'area hanno visto la presenza di amministratori, associazioni imprenditoriali, sindacali, della società civile e del terzo settore. Il Documento tecnico-programmatico, risultato di questo processo di interazione sociale e istituzionale, è stato votato dal Consiglio Provinciale il 30 luglio 2001.

La seconda fase (16 mesi dal settembre 2001) nella quale è stato messo a punto il Documento preliminare di Piano, ha visto articolarsi le relazioni con il territorio in diverse direzioni:

• - le consultazioni per le fattibilità di alcuni progetti integrati con attori istituzionali e socioeconomici specifici (Progetto agricoltura sostenibile della media Val di Bisenzio,Progetto di riduzione rischio idraulico nella Val di Bisenzio, Progetto Parco agricolo della Piana, Progetto parco archeologico di Gonfienti, Progetto "Macrolotto 0");
• - le conferenze con attori sociali ed economici del terzo settore sui contributi progettuali per gli indirizzi progettuali del STL e dei relativi progetti integrati;
• - gli incontri con associazioni di categoria; -una seconda tornata di Conferenze d'area (Val di Bisenzio, con la firma del Protocollo d'intesa per il progetto integrato "Agricoltura sostenibile della media Val di Bisenzio (BIAS)"; la piana, sul tema area urbana e evoluzione del distretto tessile; il Montalbano sul tema agricoltura, paesaggio e ospitalità diffusa).

In queste seconde conferenze d'area sono stati proposti documenti contenenti, oltre alle ipotesi progettuali, anche le prime indicazioni normative del piano. Il Documento Preliminare di Piano (dicembre 2002) si è così arricchito, in questa seconda fase di elaborazione, di molti contributi progettuali che hanno consentito di realizzare un primo bilancio positivo sulle fattibilità dei progetti pilota integrati e più in generale dello scenario progettuale e normativo del Piano.

La terza fase che si è aperta con la Seconda Conferenza di Programmazione verso l'adozione (gennaio-marzo 2003) è stata densa di verifiche sul quadro conoscitivo, sul progetto e sulle norme tecniche di attuazione con:

• - gli Uffici della Regione per un primo parere ufficiale sulla conformità del PTC al PIT e alla programmazione regionale;
• - i diversi assessorati della Provincia per le verifiche di compatibilità con piani e programmi di settore;
• - i Comuni della Provincia e Comunità Montana, Corpo Forestale dello Stato, per le verifiche di congruenza con le previsioni di PRG e azioni e piani di settore;
• - con le amministrazioni statali competenti (Autorità di Bacino e Sovrintendenze Archeologica e per i Beni Architettonici e per il Paesaggio) per l'avvio della relativa conferenza dei servizi.

Come si attua il Piano

Oltre alle procedure ordinarie (di cui alla L.R. 5/95) per procedere dalla Seconda Conferenza di Programmazione alla adozione e alla approvazione del Piano, giova qui richiamare il fatto che le strutture attivate nella fase di elaborazione (Conferenze d'area, Accordi di programma o "patti" per i Progetti integrati) dovrebbero proseguire il loro funzionamento nella fase di attuazione e di gestione del piano.
L'Ufficio di piano, oltre alla istituzione dell'Osservatorio sul processo di piano (con l'attivazione delle strutture di valutazione) e alla gestione del SIT, dovrebbe garantire il funzionamento delle Conferenze d'area e l'attivazione dei progetti integrati, coinvolgendo per ciascun progetto i soggetti istituzionali e sociali interessati, garantendo con ciò la trasparenza del procedimento di progettazione e gestione dei progetti stessi.

Il PTC, una volta approvato, ha durata indeterminata: se non mutano le condizioni di contesto (il Quadro Conoscitivo) o gli obiettivi (stabiliti dall'Amministrazione Provinciale) o non intervengono nuovi obblighi normativi o nuove necessità di conformità al Piano di Indirizzo Territoriale regionale, il Piano Provinciale mantiene indeterminatamente la sua vigenza. Questa caratteristica del Piano impone, indipendentemente dai contenuti, la massima attenzione all'attuazione, la registrazione in tempo reale dei nuovi elementi conoscitivi ed una costante verifica prestazionale sull'efficacia delle prescrizioni. Il complesso di queste attività, che contiene l'attuazione ma non vi si esaurisce, costituisce l'azione gestionale del Piano e la connota come azione permanente. Questa azione ha una doppia valenza: da un lato esplica una funzione di controllo di coerenza degli atti della pianificazione comunale e di quella di settore della provincia; dall'altro lato opera internamente al Piano stesso valutando l'efficacia delle sue prescrizioni nel raggiungimento degli obiettivi.

L'elemento separatore tra vigenza e variante del PTC è costituito dalla condivisione statutaria del territorio, nella quale la conoscenza sulle risorse trova la sua finalizzazione per il governo del territorio. Nell'ambito di questa rappresentazione del territorio i riferimenti principali sono i Sistemi Territoriali, i Sistemi Funzionali e le Invarianti Strutturali. Le Norme Tecniche di Attuazione del PTC di Prato riconoscono a questi riferimenti normativi un valore statutario e fondativo del corpus disciplinare. In relazione ad essi, infatti, si specificano obiettivi, indirizzi e prescrizioni per la tutela e il governo delle risorse; mentre una parte più autoreferenziale delle norme indirizza azioni e comportamenti della Provincia nella sua pianificazione di settore e nell'elaborazione ed attuazione di alcuni progetti integrati a tema.

La fase gestionale del Piano vede quindi impegnata la struttura provinciale in tre principali momenti:

• - il primo legato alle attività di controllo della conformità al PTC degli strumenti urbanistici comunali e dei piani di settore provinciali;
• - il secondo legato al monitoraggio delle trasformazioni urbanistiche e territoriali, finalizzato all'aggiornamento del Quadro Conoscitivo ed alle verifiche prestazionali del Piano;
• - il terzo legato all'attuazione dei Progetti pilota integrati, sia di quelli già individuati nel Progetto di piano, sia di quelli individuati successivamente dall'Amministrazione, in fase di attuazione.

L'importanza di queste azioni è tale che la LR. 5/95 prevede all'art.19 la costituzione presso l'Amministrazione Provinciale di un apposito Osservatorio Permanente, dedicato al monitoraggio e finalizzato a far emergere le necessità di eventuali varianti.

Nella fase gestionale il Sistema Informativo Territoriale supporta l'Osservatorio così come ha supportato il Piano nella fase della sua costruzione. Secondo il Legislatore Regionale, infatti, il SIT "costituisce il riferimento conoscitivo fondamentale per la definizione degli atti di governo del territorio e per la verifica dei loro effetti" (comma 2 art.4 della L.R. 5/95).

Sin dalla sua prima formulazione normativa il SIT assume quindi il ruolo di strumento di conoscenza e verifica, a supporto delle decisioni. La Provincia di Prato ha impegnato notevoli risorse (finanziarie, umane e strumentali) per impostare un SIT che accompagni il percorso del Piano dalla costruzione del Quadro Conoscitivo e del Progetto sino all'istituzione dell'Osservatorio sulla Pianificazione. Si tratta quindi di uno strumento strategico fondamentale nel quale sono integrate le informazioni alfanumeriche, grafiche e cartografiche necessarie alla comprensione dello stato delle risorse essenziali del territorio, alla previsione delle condizioni alla trasformabilità delle risorse stesse, alla valutazione degli effetti delle previsioni. La garanzia di trasparenza nella costruzione di questo strumento, infine, è affidata alla ripercorribilità a ritroso del tracciato e della validazione dei dati, tramite il metadato, e alla visibilità dei dati stessi attraverso la loro pubblicazione sulla rete Internet.

3.2 La struttura del Piano

Gli elaborati del Piano: una guida alla consultazione

Gli elaborati del Piano sono stati ordinati, secondo uno schema fornito dai dirigenti dell'Area Pianificazione Territoriale della Regione, nei capitoli seguenti:

• Volume 0: gli elaborati di avvio (prima conferenza di programmazione)
• Volume I: il quadro conoscitivo
  1. 1) la relazione di sintesi
  2. 2) gli elaborati del quadro conoscitivo: la relazione analitica
  3. 3) gli allegati al quadro conoscitivo
• Volume II: gli elaborati di progetto
  1. 1) la relazione generale
  2. 2) le norme tecniche di attuazione; gli allegati alle norme;
  3. 3) la cartografia di progetto

Gli elaborati di avvio

Costituiscono i risultati della Prima Conferenza di Programmazione raccolti in una pubblicazione a cura della Provincia, corredata da tavole di quadro conoscitivo.

Volume I : il quadro conoscitivo

Nel volume "Il quadro conoscitivo" (cui si rimanda per l'indice analitico) sono organizzati, oltre alla relazione di sintesi, gli elaborati che costituiscono il quadro conoscitivo selezionato per il progetto di piano e che costituisce riferimento per le Norme tecniche di Attuazione; la selezione è stata operata rispetto ad un ampio universo di dati di base raccolti, che viene organizzato e reso pubblicamente disponibile nel SIT del Piano.
La scelta metodologica generale rispetto al quadro conoscitivo consiste nel fatto che la sua organizzazione viene esplicitamente subordinata alle linee generali dello scenario strategico individuato dal piano: linee che operano una selezione delle conoscenze orientata a evidenziare e a rappresentare i valori del territorio (valori ambientali, territoriali e del milieu socioeconomico) che risultano attivabili come risorse potenziali per la realizzazione dello scenario stesso. Ad esempio la scelta di procedere attraverso strumenti di pianificazione partecipata ha comportato l'organizzazione nell'apparato conoscitivo di un "quadro sinottico sulla progettualità sociale" che descrive tutti i soggetti coinvolti nel processo e i progetti prodotti dai soggetti stessi in relazione al progetto di piano (vedi Atlante del Patrimonio, elaborato QC15-d).

I dati di base e i materiali del quadro conoscitivo

Sono organizzati in un data base, tutti i dati numerici o cartografici che costituiscono il patrimonio conoscitivo, in parte elaborato dall'ufficio di piano, in parte ricavato da altre fonti, consultato e utilizzato per il piano. L'esplicitazione dei livelli in cui sono organizzati i dati e l'elenco degli stessi sono rinviati agli allegati delle Norme Tecniche di attuazione, nº 8 (banca dei dati di input del piano) e n 9 (catalogo della documentazione di piano).
Per ogni dato è segnalata la fonte e la localizzazione per il suo reperimento.

Gli elaborati del quadro conoscitivo si articolano in due grandi categorie:

• - il quadro analitico che organizza per tematismi i dati di base selezionati utilizzati nel progetto: le risorse naturali, la città e gli insediamenti, il paesaggio, il territorio rurale, le infrastrutture e la mobilità; lo stato della pianificazione, i vincoli sovraordinati;
• - l'Atlante del Patrimonio che costituisce la sintesi dei tematismi selezionati in qualità di risorse sulla cui messa in valore si fonda il progetto di Piano.
  L'atlante interpreta la definizione della legge 5/95 di "risorse naturali" e "risorse essenziali" del territorio come selezione mirata di elementi patrimoniali individuati come attivabili per il progetto e per il processo di piano; distinta dalla descrizione analitica degli elementi caratterizzanti del territorio.
  La descrizione selettiva di sintesi contenuta nei diversi capitoli dell'atlante (che si articola in un repertorio di risorse naturali, territoriali, socioeconomiche e della progettualità sociale da mettere in valore) costituisce già una parte rilevante del progetto territoriale, in quanto evidenzia gli elementi del quadro conoscitivo cui si attribuisce valenza strategica nel piano e che vengono trattati come materiali del progetto.
  L'atlante del patrimonio che conclude il quadro conoscitivo costituisce pertanto un "ponte"verso il secondo volume "il progetto di piano" in quanto ha ricadute dirette sull'organizzazione dello scenario progettuale, sulla definizione degli aspetti "statutari" del piano: invarianti strutturali e "integrità" del territorio.

Volume II : gli elaborati di progetto

Gli elaborati di progetto, oltre che della presente relazione generale, sono costituiti dalle norme tecniche di attuazione, dai loro allegati e dalle tavole di progetto. Le norme sono, per scelta strategica, indirizzi o prescrizioni non solo legate a leggi sovraordinate, ma elaborate attraverso la condivisione di obiettivi nel processo partecipato di costruzione del piano e successivamente organizzate tecnicamente nell'apparato normativo. Il quadro normativo viene così ad essere strumento coerente con la strategia del Piano e concretamente attuabile data la partecipazione alla sua costruzione dei soggetti cui esso si rivolge.

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